Այսօր լավագույնը ճանաչված և օրինակելի համարվող ժողովրդավարական հասարակարգերն իրենց սահմանադրությունների մակարդակով որպես կարևորագույն սկզբունք ամրագրումեն տեղական ինքնակառավարումը` ելնելով այն համոզմունքից, որ իրական իշխանությամբ օժտված տեղական ինքնակառավարման մարմինների գոյությունն ապահովում է արդյունավետ և, միաժամանակ, քաղաքացուն մոտեցված կառավարում: Հանդիսանալով ժողովրդավարության առաջնային օղակ՝ տեղական ինքնակառավա­րումը անհրաժեշտ պայմաններ է ստեղծում բնակչությանը իշխանությանը մոտեցնելու համար, ձևավորում է տեղական պայմաններին և առանձնահատկություններին հարմարեց­ված կառավարման ճկուն համակարգ, օժանդակում քաղաքացիների նախաձեռնության և ինքնագործունեության զարգացմանը: Տեղական ինքնակառավարումը «կենտրոնական դիրք» է զբաղեցնում պետության և հասարակության միջևու հենց տվյալ դիրքերիցէ այս հասարակական-քաղաքական ինստիտու­տը կարևոր դեր  խաղում պետականության պահպանման և ամրապնդման գործում, և իր բնույթով տեղական ինքնակառավարումն ավելի բարդ երևույթ է, քան նրա ձևական իրավական կարգավիճակը:

Ժողովրդավարության ամրագրման գործում այդ սկզբունքի դերի կարևորմամբ է պայմանավորված ‹‹Տեղական ինքնակառավարման մասին›› Եվրոպական խարտիայի 2-րդ հոդվածի բովանդակության առկայությունը, ըստ որի տեղական ինքնակառավարման սկզբունքը պետք է ճանաչվի երկրի օրենսդրությամբ և ըստ հնարավորիս, երկրի սահմանադրությամբ: 

Հիմնաբառեր. Ինքնիշխան կամք, ինքնակազմակերպում,  ինքնակարգավորում, ինքնագործունեություն,   ինքնավերահսկողություն,  սոցիալ- տարածքային հանրույթ, լիազորությունների ultra vires (լատ. նշանակում է լիազորություններից դուրս) սկզբունք,  սեփական  և  պատվիրակված  լիազորություններ:

ՀՀ 1995 թվականի Սահմանադրությունը  Հայաստանի Հանրապետությունը հռչակելով որպես ժողովրդավարականարժեքներ որդեգրած պետություն, միաժամանակ, դրան զուգահեռ ամրագրել է իր համար առաջնային հանդիսացող և երկրի սահմանադրական կարգը  բնութագրող կարևորագույն սահմանադրական կարգի հիմունքներ, որոնք իրենց արտահայտությունն են գտել ժողովրդաիշխանությունը, իշխանությունների տարանջատումը, քաղաքական և գաղափարախոսական բազմակարծությունը, ինչպես նաև տեղական ինքնակառավարումը որպես սկզբունք ճանաչելու մեջ: Այսինքն, պետությունը տեղական ինքնակառավարումն դիտարկում է  երկրի համար որպես ժովորդավարության առկայությունը փաստող ցուցանիշ, իսկ ժողովրդի համար որպես իր կողմից հանրային իշխանության իրականացման տարածքային դրսևորում, քանի որ ՀՀ Սահմանադրության 2-րդ հոդվածը մատնանշում է, որ ժողովուրդը իր իշխանությունը իրականացնում է նաև ի դեմս տեղական ինքնակառավարման մարմինների:

Ժողորդաիշխանության պայմաններում իշխանության իրականացումը հիմնագրվում, օրինականացվում և վերահսկվում է ժողովրդի կողմից և այդ իսկ պատճառով ժողովրդաիշխանությունը հանդես է գալիս ժողովրդի ինքնորոշման և ինքնակառավարման տարբեր ձևերով:

Տեղական ինքնակառավարման մասին Եվրոպական խարտիայի 3-րդ հոդվածը նշումէ. «Տեղական ինքնակառավարումը տեղական ինքնակառավարման մարմինների իրավունքը և կարողությունն է կանոնակարգելու և կաոավարելու պետական գործերի զգալի մասը (օրենքի շրջանակներում)՝ սեփական պատասխանատվությամբ և տեղական բնակչության շահերից ելնելով»: Խարտիայի 3-րդ հոդվածի 2-րդ կետի դրույթներում ասվումէ, որ իրավունքն«իրականացվում Է ազատ, գաղտնի, հավասար, ուղղակի և ընղհանուրքվեարկությանմիջոցով ընտրված անդամներից բաղկացած խորհուրդների կամ ժողովների կողմից», ինչպես նաև անմիջական ժողովրդավարության ձևերի միջոցով:

Տեղական ինքնակառավարումն որպես առանձին համակարգ, ընդգրկված լինելով հանրային իշխանության մեջ  կոչված է հենց ինքնակառավարման միջոցով ապահովելու տեղական հանրության իրավունքներն ու ազատությունները:  Որպես հանրային իշխանության կազմակերպման տարատեսակ՝ տեղական ինքնակա­ռավարումը կոչված է ապահովելու, նախ և առաջ, համապատասխան մակարդակի սոցիա­լական համակարգի (տվյալ տարածքում բնակվող տեղի համայնքի) կառավարելիության որոշակի մակարդակ: Ինքնակառավարման այս ասպեկտն իր մարմնավորումն է գտնում այնպիսի սոցիալական (ոչ իրավական) բնութագրիչներում, ինչպիսիք են ինքնակազմակերպումը, ինքնագործունեությունը, ինքնակարգավորումը, ինքնավերահսկողությունը: Սրանք տեղական ինքնակառավարման այն առաջնային հատկանիշներն են, որոնք կանխորոշվում են հենց ինքնակառավարման հարաբերությունների բնույթով՝ տեղի համայնքին մունիցիպալ իշխանության պատկանելությամբ, բնակչության կողմից անմիջականորեն կամ ընտրովի մարմինների միջոցով դրա իրականացմամբ, կառավարման օբյեկտի և սուբյեկտի համընկնմամբ, միասնությամբ, տեղական նշանակության հարցերի ինքնուրույն լուծմամբ և սրա հիման վրա տվյալ տարածքի բնակչության շահերի համատեղ պաշտպանությամբ:

ՀՀ Սահմանադրության 104-րդ հադվածի 2-րդ մասը տալիս է տեղական ինքնակառավարման հասկացությունը, համաձայն որի տեղական ինքնակառավարումը համայնքի իրավունքն ու կարողությունն է սեփական պատասխանատվությամբ բնակիչների բարօրության նպատակով, Սահմանադրությանը և օրենքներին համապատասխան լուծել տեղական նշանակության հարցեր:Նշենք, որ, նախքան  2005թ նոյեմբերի 27-ի սահմանադրական հանրաքվեն, ՀՀ Սահմանադրության նախկին տեքստում բացակայում էր տեղական ինքնակառավարման սահմանումը: Սահմանադրության 105 հողվածում միայն նշվում էր, որ համայնքի սեփականությունը տնօրինելու, համայնքային նշանակության հարցեր լուծելու համար երեք տարի ժամկետով ընտրվում են տեղական ինքնակառավարման մարմիններ:

Այստեղից կարելի է առանձնացնել տեղական ինքնակառավարման սահմանադրական հասկացության հատկանշական բաղադրատարրերը: Դրանք են`

1. Սահմանադրությունը տեղական ինքնակառավարումը համարում է համայնքի` որպես վարչական մարմնի, բնակչության իրավունքը: Այսինքն, բնակչությունը ճանաչվում է որպես առաջնային սոցիալ-տարածքային հանրույթ և առաջնային ինքնակառավարման իրավունքների կրող և սուբյեկտ: Հենց  բնակչությանն է պատկանում հանրության շահերը շոշափող հարցերի ինքնուրույնաբար լուծման իրավունքը: Բնակչությունը ինքն է անմիջական կամ ներկայացուցչական ժողովրդաիշխանության եղանակներով իրականացնում իշխանությունը` իր ինքնիշխան կամքին  և շահերին լրիվ համապատասխան:

Այն հարցին, թե ինչու՞ հենց համայնքային բնակչություն, ապա դա պատճառաբանվում  է նրանով, որ ՀՀ Սահմանադրության 104-րդ հոդվածի 1-ին մասով տեղական ինքնակառավարումը իրականացվում է միայն համայնքներում: Այսինքն, պայմանավորված է ՀՀ-ում պետական կենտրոնական իշխանության և տարածքային բաղկացուցիչ մասերի փոխհարաբերությունների բնույթով, ինչպես նաև նպատակ ունենալով տեղերում ապահովել արդյունավետ պետական կառավարում: Սահմանադրորեն երկրում ամրագրվեց վարչատարածքային բաժանման երկաստիճան համակարգ` մարզեր և համայնքներ, և միայն համայնքը ճանաչվեց որպես ինքնակառավարվող վարչատարածքային միավոր:

Ճանաչելով բնակչության տեղական ինքնակառավարում իրականացնելու իրավունքը, պետությունը համապատասխանաբար պարտավորություն է ստանձնում անհրաժեշտ պայմաններ ստեղծել տվյալ իրավունքի իրականացման համար: Որպես իրավունքի իրականացման երաշխիք, ՀՀ Սահմանադրության մեջ 2005թ. սահմանադրական բարեփոխումների արդյունքում ամրագրվեց առանձին հոդված (11.2 հոդվածը), ըստ որի ՀՀ երաշխավորում է տեղական ինքնակառավարումը: Այսպիսով, պետությունը սահմանադրորեն ճանաչելով տեղական բնակչության ինքնակառավարումը, միաժամանակ պարտավորվում է այն վերածելու երաշխավորված հնարավորության, ներուժի և կարողության:

2. Տեղական ինքնակառավարում համայնքն իրականացնում է սեփական պատասխանատվությամբ: Այսինքն, տեղական ինքնակառավարման էությունը բացահայտվում է նաև համայնքի բնակչության` որպես համայնքային նշանակության հարցերի լուծման բեռն ստանձնած սուբյեկտի պատասխանատվության մեջ:

Սակայն սուբյեկտի պատասխանատվության սկզբունքի կիրառման համար նախ օրենքով անհրաժեշտ է նախանշել այն լիազորությունների շրջանակը, որոնց սահմաններում համայնքը կգործի ինքնուրույն և միայն իր լիազորությունների սահմաններում կառաջնորդվի սեփական պատասխանատվությամբ:Հետո նոր, ինքնուրույնության սկզբունքի տրամաբանական շարունակությունն է կազմում, և դրա հետ անխզելի պատճառահետևանքային կապի մեջ է գտնվում սեփական պատասխանատվության սկզբունքը, քանի որ որևէ սուբյեկտ ‹‹անձնական›› պատասխանատվության կաող է ենթարկվել միայն ինքնուրույն վարքագծի դրսևորման համար և որպես դրա հետևանք:  Իսկ ըստ ‹‹Տեղական ինքնակառավարման մասին›› ՀՀ օրենքի 3-րդ հոդվածի, այդպիսի սուբյեկտ է ճանաչվում ‹‹ինքնուրույն գործող տեղական ինքակառավարման մարմինը››, որը լիազորված է տնօրինելու համայնքային սեփականությունը և լուծելու տեղական նշանակության մի շարք  հարցեր: Այնուհետև, ինքնուրույնության սկզբունքի առանձինամրագրումը ևս պետքէկարևորուառաջնայինդիտարկվի:

Ընդհանրապես տեղական ինքնակառավարման ինքնուրույնության հիմնական հատկանիշներն արտա­հայտվում են հետևյալում՝

ա) տեղական ինքնակառավարման լիազորություններն իրենց ծավալով պետք է բավա­րար լինեն տեղական հանրային իշխանության խնդիրների լուծման համար,

բ) պետությունը պետք է օրենսդրորեն երաշխավորի, որպեսզի իրավահարաբերություն­ների մյուս սուբյեկտների կողմից միջամտություն չլինի տեղական ինքնակաոավարման իրա­վունքներին,

գ) տեղական ինքնակաոավարման իրավունքների սահմանափակումը թույլատրելի է միայն օրենքով:

Ինչ վերաբերում է լիազորությունների սահմանմանը, ապա պետք է մատնանշել Սահմանադրության 105-րդ հոդվածը, որում սահմանվում է տեղական ինքնակառավարման մարմինների լիազորությունների հիմնական շրջանակը, տրվում են այդ լիազորությունների առավել ընդհանուր բնութագիրն ու դասակարգումը և դրանք իրականացնող սուբյեկտները: Մատնանշվող հոդվածից բխում է, որ համայնքի բոլոր հնարավոր լիազորությունները` կապված համայնքային սեփականությունը կառավարելու և տնօրինելու, համայնքային նշանակության հարցեր լուծելու և համայնքի պահանջմունքների բավարարմանն ուղղված այլ լիազորություններից, Սահմանադրությունը ճանաչում է որպես համայնքի սեփական լիազորություններ, իսկ լիազորությունների երկրորդ խումբը կազմում են պատվիրակված լիազորությունները: Դրանք պետական մարմիններին բնորոշ և նրանց պատկանող լիազորություններ են, որոնք օրենքով կարող  են փոխանցվել տեղական ինքնակառավարման մարմիններին` այդ լիազորություններն առավել արդյունավետ իրականացնելու նպատակով:

Տեղական ինքանակառավարման սկզբունքի տակ պետք է հասկանալ, որ այն իրականացնող մարմինը անկախ է և գործում է սեփական պատասխանատվությամբ: Ցանկացած կողմնակի ազդե­ցություն, նույնիսկ ինքնակառավարման մարմնի համաձայնությամբ, արդեն խախտում է նրա հիմքերը, արժեզրկում տվյալ ինստիտուտի բովանդակային հատկանիշները: Սակայն այդ ինքնուրույնությունը գործում է հստակ որոշված սահմաններումև պետական ինքնիշխանութ­յան ոչ մի հատկանիշով տեղական ինքնակառավարումն օժտված չէ:

Այսինքն վերը նշված հոդվածի վերլուծությունից ակներև չի դառնում, որ ինքնուրույնությունը դիտարկվում է  որպես տեղական ինքնակառավարման սահմանադրական հասկացության հատկանշական բաղադրատարր, և միայն, ելնելով տեղական ինքնակառավարման սոցիալական նշանակությունից պարզ է դառնում, որ առանց ինքնուրույնության հնարավոր չէ ապահովել տեղական ինքնակառավարում իրականացնող սուբյեկտի բացառիկության պարտադիր անհրաժեշտությունը և դրա անուղղակի առկայությունը ենթադրում է ինչպես Սահմանադրության մի շարք հոդվածների բովանդակությունից, ինչպիսիք են Սահմանադրության 7-րդ ‹‹Տեղական ինքնակառավարումը›› վերտառությամբ գլխի մի շարք դրույթներ, որոնք սահմանում են տեղական ինքնակառավարման կազմակերպական, տարածքային, իրավական, ֆինանսա-տնտեսական ինքնուրույնության հիմունքները, այնպես էլ ‹‹Տեղական ինքնակառավարման մասին›› ՀՀ օրենքով, որի 4-րդ հոդվածը համայնքներին երաշխավորում է իրենց լիազորությունների շրջանակներում ինքնուրույնություն, հետևաբար, ենթադրվում է, օրինակ, համայնքի համար իր իրավունքների, օրինական շահերի և սեփականության դատական պաշտպանության հնարավորություն:

3. Տեղական ինքակառավարումը կոչված է լուծելու տեղական նշանակության հարցեր, որի վերջնանպատակը տեղական բնակչության սոցիալական վիճակի բարելավումն ու ընդհանուր բարօրության ապահովումն է:

Այս գործառույթի մեջ է կայանում տեղական ինքնակառավարման բուն էությունը և ՀՀ Սահմանադրությամբ երաշխավորված է բնակչության կողմից տեղական նշանակության հարցերի ինքնուրույն լուծումը:

Տեղական նշանակության հարցեր հասկացությունը որոշում է տեղական ինքնակառավարման գործունեության ոլորտը: ՀՀ տեղական ինքնակառավարման համակարգը որդեգրել է տեղական ինքակառավարման լիազորությունների ultra vires (լատ. նշանակում է լիազորություններից դուրս) սկզբունքը, ըստ որի համայնքն իրավաու է ինքնուրույն լուծել տեղական նշանակության ցանկացած հարց, բացառությամբ այն  հարցերի, որոնք վերապահված են պետական մարմիններին: Այսինքն, այստեղ գործ ունենք ընդհանուր իրավասության հիմնարար սկզբունքի հետ, որը ենթադրում է ցանկացած գործունեության իրականացման իրավունք, որը կապված է համայնքային շահերին:

4. Տեղական ինքնակառավարման սահմանադրական հասկացության վերջին կարևոր բաղադրատարր է հանդիսանում տեղական ինքնակառավարման իրականացումը բացառապես օրենքներին և Սահմանադրությանը համապատասխան: Այս մոտեցումը պայմանավորված է նախ ‹‹Տեղական ինքնակառավարման›› Եվրոպական խարտիայի 2-րդ և 4-րդ հոդվածների պահանջներով, ըստ որոնց տեղական ինքնակառավարումը որպես սկզբունք ճանաչվի, ինչպես նաև տեղական ինքնակառավարման մարմինների հիմնական լիազորությունները պետք է սահմանվեն բացառապես երկրի Սահմանադրությամբ կամ օրենքներով: Երկրորդ հիմնավորումը պայմանավորված է ՀՀ Սահմանադրության 83.5-րդ հոդվածի պահանջով, որտեղ որպես բացառապես օրենքով կարգավորման ենթակա հարցերի շարքում ներառված է ՀՀ վարչատարածքային միավորները և դրանց սահմանները: Իսկ քանի որ տեղական ինքնակառավարման իրականացումը անմիջականորեն կապվում է երկրի վարչատարածքային բաժանման հետ, ապա այստեղ անհրաժեշտություն է առաջանում օրենքով ամրագրել, թե  վարչատարածքային բաժանման ո՞ր մակարդակում է իրականացվում տեղական ինքնակառավարում և ո՞ր վարչատարածքային միավորն է ճանաչվում որպես տեղական ինքնակառավարման սուբյեկտ:

Այսպես, անդրադառնալով տեղական ինքնակառավարման հասկացության առավել հատկանշական և ինքնուրույն բաղադրատարրերին, փորձ եմ արել այդ ճանապարհով գնահատել տեղական ինքնակառավարման, որպես սահմանադրական կարգի հիմունքի դերը երկրում ժողովրդավարության հաստատման և հետագա զարգացման գործում, և այստեղ կարևոր է նշել, որ տեղական իքնակառավարումը որպես սահմանադրական կարգի հիմունք, մնացած հիմունքներից առանձնանում է առաջին հերթին իր ունիկալությամբ, քանի որ իր մեջ բարենպաստ ձևով կարողացել է զուգակցել սահմանադրական կարգի այլ հիմունքների առանձին բաղադրիչներ, որոնք էլ հիմնավորում են տեղական ինքնակառավարմանունեցած կայուն  ու հաստատուն դերը պետական իշխանության կազմակերպման ու  իրականացման, ինչպես նաև պետականաշինության հիմքերի ամրապնդման գործում:Տեղական ինքնակառավարման մարմինների՝ բնակչության կամքի ուղղակի արտահայտման միջոցովձևավորվելու, կամ էլ հենց անմիջական ժողովրդաիշխանության՝ տեղական հանրաքվեի անցկացման ճանապարհով տեղական ինքնակառավարում իրականացնելու հանգամանքներն արդեն իսկ  փաստում են ժողովրդաիշխանության, գաղափարախոսական և քաղաքական բազմազանության սահմանադրական կարգի հիմունքների ապահովումը տեղական ինքնակառավարաման մարինների ձևավորման գործընթացում, որն էլ ասվածիս վառ ապացույցն է:

Հաջորդ կարևորագույն առանձնահատկությունը կարելի է համարել այն, որ այս հիմունքը կարողանում է հեշտությամբ հարաբերակցվել սահմանադրական կարգի այլ հիմունքների հետևս:

Ուժեղ պետությունը կենտրոնացված պետությունը չէ: Ուժեղ պետությունը, ժամանակա­կից հասկացողությամբ, այն պետությունն է, որում ձեոք է բերվել պետական ինստիտուտ­ների, տեղական ինքնակառավարման և հասարակական ինստիտուտների միջև համակար­գային կապերի (քաղաքական, կառավարչական, տնտեսական և այլն) արդյունավետ ռեժիմ, և, նման պարագայում, նույն իշխանությունների տարանջատման՝ որպես սահմանադրական կարգի հիմնարար սկզբունքի և տեղական ինքնակառավարման սահմանադրական կարգի հիմունքի հարաբերակցության կամ դրանց միջև ընդհանրությունների բացահայտումը առաջին հայացքից  թեև անհնար է թվում, քանի որ տեղական ինքնակառավարումը ճանաչված է որպես ժողովրդի կողմից իրեն պատկանող իշխանության իրականացման ինքուրույն ձև և չի մտնում իշխանության երեք թևերից և ոչ մեկի մեջ,բայց այստեղ տեսանելի նմանություներ ևս կան՝ կապված ինչպես իշխանության 3 թևերի, այնպես էլ տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից կառավարման համակարգում միասնական սկզբունքների կիրառման հարցում կամ էլ կապված տեղական ինքնակառավարման և նրա առանձին մարմինների միջև կազմակերպական առանձնացվածության հարցերում որոշակի նույնացված մոտեցումների օգտագործումը, որն առանձին կիրառություն է ստանում նաև իշխանության 3 թևերի իրականացման ընթացքում: Նշված կազմակերպաիրավական ձևերի նմանություններից զատ այդ երկու սկզբունքների միջև առկա է նաև փոխկապվածություն, որն արտահայտվում է իշխանության  3 թևերի և տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջև ամենօրյա փոխգործակցությամբ` պայմանավորված պետական կառավարման ոլորտում միասնական խնդիրների լուծման անհրաժեշտությամբ, ինչպես նաև նրանց կողմից վարչական վերահսկողության իրականացմամբ, որի նպատակը օրինականության և սահմանադրական սկզբունքների ապահովումն է տեղերում:

Նշված հանգամանքները ևս մեկ անգամ փաստում են, որ տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտի ընդունումը որպես սահմանադրական կարգի հիմունք և այդ սկզբունքի  անարգել իրացման համար անհրաժեշտ նախադրյալների ստեղծումը իր համար ժողովրդավարական արժեքներ որդեգրած ցանկացած երկրի համար պետք է երկրորդային չդիտարկվի ու այդ ուղությամբ մշտապես գիտակցված ու պլանավորված համապատասխան  քաղաքականություն  տարվի:

Իրավաբան Արտյոմ Մեսրոպյան

Իրավաբան.net